对工信部强化采购人主体责任建议

毛林繁 

工业和信息化部是依据国务院机构改革和职能调整方案，按大部制成立的一个对国家工业和信息化行业管理的行政管理部门，其主要职能是充分发挥市场机制配置资源的决定性作用，强化制订和实施工业、通信行业规划、产业政策和标准的引导和约束作用，提出工业、通信业和信息化固定资产投资规模和方向、中央财政性建设资金安排的意见，按规定权限审批、核准国家规划内和年度计划规模内固定资产投资项目，对工业、通信行业运行态势进行监测，承担振兴装备制造业组织协调的责任，推动重大技术装备发展和自主创新，管理、指导通信行业和国家信息化建设，维护国家信息安全，加强对促进中小企业发展的宏观指导、协调解决有关重大问题，推动军民融合深度发展，寓军于民，促进工业由大变强等事项，涵盖了所有工业和信息化领域。

1.工业和信息化部采购人类别与分布

依据《政府采购法》对采购人的分类，工业和信息化部所属采购人中，既有国家机关，包括工业和信息化部各司局、离退休干部局、各省通信管理局等政府机关，以及部属研究机构、信息中心、经济合作中心、机关服务中心、通信清算中心、测评中心、促进中心、教育与考试中心、装备工业发展中心、机电设备成套服务中心、机电设备招标中心、中小企业发展促进中心高等学校等事业单位，还包括通信学会、电子信息行业分会等团体组织，其构成地域分布见表1.1。

表1.1

2.工业和信息化部采购项目分析

工业和信息化部政府采购项目，包括货物、工程和服务3个类别，部分项目列入《中央国家机关政府2019年集中采购目录》，须依法委托中央国家机关政府采购中心组织采购。

 2.1集中采购目录项目

（1）货物类。空调机（京内单位）、计算机、打印机、复印机、印刷设备、PC服务器、网络设备、程控交换机、电话机、投影仪、炊事设备、建筑装饰材料、电梯（京内单位）、起重机、锅炉、办公家具（京内单位）、汽车、摩托车、扫描仪、摄影摄像器材、复印纸（京内单位）、监控设备等类别。注意，集中采购机构采购项目中不包括中央高校、科研院所采购的科研仪器设备，即这类设备由采购人依法自主采购。

（2）工程类。工业和信息化部京内单位，投资预算金额在120 万元（含）以上的建设工程项目（适用招标投标法的工程监理服务项目除外），以及投资预算金额在120万元（含）以上，与建筑物、构筑物新建、改建、扩建无关的装修、拆除、修缮工程。

（3）服务类。工业和信息化部京内单位预算金额在100 万元（含）以上车辆维修保养及加油、机动车保险、印刷服务、物业管理服务、云计算服务，单项或批量金额在20万元（含）以上的在京内执行且工程造价咨询服务项目，单项或批量金额在20万元（含）以上的在京内执行的建设工程项目的监理服务项目（适用招标投标法的工程监理服务项目除外）。注意，适用招标投标法的工程监理服务项目指工程建设监理费单项合同估算在100万人民币以上，或是同一项目中可以合并进行监理且费用在100万人民币以上的建设监理项目。

2.2部门集中采购

工业和信息化部政府采购中心于2018年成立，系在中国机电设备招标中心加挂工业和信息化部政府采购中心，尚未对工业和信息化部采购项目施行部门集中采购管理。

2.3分散采购

因工业和信息化部目前尚未公布部门集中采购目录，对未纳入《中央国家机关政府2019年集中采购目录》的货物、工程和服务项目，采购人依法可以自行采购或者委托采购代理机构代理采购。这里，采购代理机构指政府集中采购机构或社会采购代理机构。

2.4 采购人绩效考核责任分析

按依法由集中采购机构采购或是采购人自行或委托采购代理机构采购的不同，采购人承担的绩效考核责任见表1.2。

表1.2

为此，本报告根据工业和信息化部采购特点，针对不同情形研究了工业和信息化部采购人主体责任，即由中央国家机关政府采购中心组织的集中采购的项目，采购人承担合同履约和采购结果验收责任；由工业和信息化部采购人自行或是委托采购代理机构采购的项目，采购人需承担缔约、履约和采购结果验收，即采购全过程责任。

3.工业和信息化部政府采购预算分析

    依据工业和信息化部公布的2017-2019年预算报告，其近3年政府采购预算见表1.3。

表1.3

从中可以看出，2017年政府采购预算为724,074.93万元，2018年为1,000,559.73万元，2019年为1,154,143.10万元，采购总额呈现逐年上升趋势。

二、对工信部强化采购人主体责任建议

工业和信息化部采购特点是采购人单位分步广、采购品目多、情形复杂。同时，还需组织研究并贯彻落实扶持中小企业发展有关政策等。在这种情形下，落实《深化政府采购制度改革方案》要求的强化采购人主体责任，需要从采购制度、采购管理和采购指南等方面加以深入研究。

1.采购制度建设

1.1部门集中采购制度

集中采购还是分散采购，采购人主体承担的责任是不同的。其中，集中采购制度，是聚集不同部门、不同单位相同品目、产品，增大采购规模在市场上采购，进而产生规模收益的一种制度。具有采购价格一般应低于市场平均价格，采购效率较之单一部门或单位采购更高，采购质量和服务更加优良等特点，是一种国际通行做法。对此，《政府采购法》第七条规定，纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购。第十八条规定，属于本部门、本系统有特殊要求的项目，应当实行部门集中采购。集中采购分为中央国家机关集中采购和部门集中采购2种情形。《政府采购法实施条例》第三条进一步规定，技术、服务等标准统一，采购人普遍使用的项目，列为集中采购机构采购项目。同时规定，采购人本部门、本系统基于业务需要有特殊要求，可以统一采购的项目，列为部门集中采购项目。

工业和信息化部政府采购中心于2019年1月挂牌，已陆续开展部门集中采购的相关研究，但部门集中采购业务尚未进行。为落实采购人主体责任，确保财政资金的使用效益，针对工业和信息化部集中采购制度提出以下建议：

建议1. 组织部署各单位采购品目研究，依法制定并颁布《工业和信息化部集中采购目录》；

建议2. 优化部政府采购中心部门设置和人员结构，依法实施部门集中采购，提高财政资金使用效益。

1.2评审专家制度

评审专家是落实采购人主体责任的重要帮手。《招标投标法》和《政府采购法》规定专家参与政府采购项目评审初衷，是为有效保证采购项目技术标准、质量要求引入的一种专业评审机制，是对采购需求的一种专业保障。《招标投标法》第三十七条规定，评标委员会由招标人依法组建，其中，有关技术、经济专家应当不少于成员总数的三分之二。《政府采购法》第三十八条、第四十条规定，竞争性谈判小组、询价小组由采购人依法组组建，规定其中的专家人数不得少于成员总数的三分之二等。

《深化政府采购制度改革方案》为强化采购人主体责任，取消了政府采购评审专家库中随机抽取有关技术、经济专家的规定，改为由采购人依法自主选择、确定评审专家。其中，政府采购工程项目采用招标投标的，其评标一般在项目所在地公共资源交易中心进行，所需专家由其综合评标专家库中产生。但对依法可不进行招标的政府采购工程，以及政府采购货物与服务所需专家，由采购人自主确定的前提是其有充足的专家资源。为保证评审专家的专业素质和评审质量，建议工业和信息化部完善政府采购评审专家制度。

 建议3.依据工业和信息化部采购项目特点和全国统一的评标、评审专家分类标准，组建工业和信息化部政府采购评审专家库。

建议4. 依据工业和信息化部采购项目特点，制订采购人确定评审专家规则、专家评审和专家库动态管理办法，以服务于采购人依法选择评审专家需求。

1.3.政府采购促进中小企业发展制度

工业和信息化部负责中小企业发展的宏观指导，会同有关部门拟订促进中小企业发展和非国有经济发展的相关政策和措施，协调解决有关重大问题的职责。如何在政府采购中推行相关政策，实现分工中该项职责是一个需要深入研究的问题。这既涉及工业和信息化部等颁布的政府采购政策，又涉及采购人的主体责任。对此，《中小企业促进法》第四十条明确规定，国务院有关部门应当制定中小企业政府采购的相关优惠政策，通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，提高中小企业在政府采购中的份额，要求向中小企业预留的采购份额应当占本部门年度政府采购项目预算总额的百分之三十以上；其中，预留给小型微型企业的比例不低于百分之六十，除非中小企业无法供给或提供服务。同时规定，政府采购不得在企业股权结构、经营年限、经营规模和财务指标等方面对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇，以有效促进中小企业发展。同时，财政部、工业和信息化部联合颁布《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财库〔2011〕181号），其中第五条对中小企业价格评审，要求对于非专门面向中小企业的项目，采购人或者采购代理机构应当在采购文件中对小型和微型企业产品的价格给予6%-10%的扣除，用扣除后的价格参与评审，具体扣除比例由采购人或者采购代理机构确定。但这种做法在实践中收效甚微，原因就在于采购人对中小企业产品质量及售后服务担忧，内心不愿意采购中小企业产品。在这种普遍担忧的情形下，仅强调价格评审优惠并不一定能保证中小企业产品中标或者成交，同时，也不利于落实采购人主体责任。

那么，在此基础上应当如何在政府采购中制订相关政策以促进中小企业发展呢？对此，本报告提出以下建议：

建议5. 对中小企业生产、布局、经营等进行调研，颁布《中小企业产品及质量指导目录》。

建议6. 对《中小企业产品及质量指导目录》中的政府品目颁布促进中小企业发展政策。例如，对目录中产品仅限于中小企业生产或参加政府采购活动，不鼓励大型企业与中小企业争夺市场份额或对其参与政府采购进行限制；对目录外产品不鼓励中小企业生产，不再对其参与政府采购活动予以价格评审优惠、优先采购等。

2.采购绩效管理

采购绩效经由缔约、履约两个过程依法实现。落实采购人主体责任的核心在于依法实施采购结果的绩效管理，涉及采购需求、采购方式、评审和合同履约管理等事项。《深化政府采购制度改革方案》和中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》，需构建以采购绩效为核心的政府采购管理体制。

这当中主要涉及4个方面的事项。

1）采购需求管理。采购需求是采购标的需求及其技术、经济要求。对政府采购工程，因其采购前依法应获得项目建议书、可行性研究报告等的审批手续后才能实施采购，无需担心其采购需求与资产配置标准、限额不符问题。但对政府采购货物与服务，一是品目杂；二是采购频次多，需依据工业和信息化部采购特点加强，以提高财政资源配置效率和使用效益。

建议7.在采购预算部门汇总上报财政部前，建议增加采购需求备案环节，要求采购人提供其采购预算对应的采购需求及理由。必要时，要求采购人提供专家对采购需求的论证意见。

2）采购方式管理。《深化政府采购制度改革方案》把采购方式选择权赋予了采购人，即除单一来源采购外，采购人依法选择竞争性采购方式。而采购方式是实现采购结果的过程。不同的采购方式、方法，其市场竞争程度不同，得到的采购结果也不同，并没有统一的判定标准。故不宜采用行政审批方式确定是采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价采购等采购方式中的哪一种采购方式。但在落实采购人主体责任背景下，要求采购方式选择上遵从法律规定的同时，更需要依据采购需求，对采购方式选择、市场竞争、预期采购结果等进行科学论证，以更好地发挥采购方式在实现采购需求上的作用。

建议8.颁布工业和信息化部政府采购方式选择办法，对采购方式选择实行备案。要求在采购人在其采购预算上报部财务司汇总或是在采购活动开始前一定时间内向部财务司或是工业和信息化部政府采购中心备案，提供其采购方式选择理由及实现采购需求目标的方法。必要时，要求采购人提供专家对采购方式选择的论证意见。

3）评标评审监督。评标评审管理涉及评审专家确定、评标、评审过程监督，以及评标、评审结果验收等事项。《深化政府采购制度改革方案》中，把评审专家选择与确定权交给了采购人，由采购人依法组织评审委员会评标、评审，并接受评标、评审委员会完成的评审报告。那么，谁具有评标、评审的监督职能？对于政府采购工程，《招标投标法实施条例》第四条规定，国务院工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等行政主管部门，按照规定的职责分工对有关招标投标活动实施监督，财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的政府采购政策执行情况实施监督，监察机关依法对参与招标投标活动的监察对象实施监察。同时，规定县级以上地方人民政府对招标投标活动行政监督职责分工另有规定的，从其规定。对政府采购货物与服务，《政府采购法》第十三条规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。不过，在财政部颁发一些部门规章中，其监督职责实际上已经授权给了采购人、采购代理机构。例如，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十五条（七）中，授权采购人、采购代理机构维护评标秩序，监督评标委员会依照招标文件规定的评标程序、方法和标准进行独立评审，及时制止和纠正采购人代表、评审专家的倾向性言论或者违法违规行为，《政府采购非招标采购方式管理办法》第三十七条（二）中，要求采购人、采购代理机构发现评审过程中出现影响采购公正的违法、违规行为的，应当终止采购活动并重新开展采购活动等，都具有授权采购人、采购代理机构对政府采购货物与服务的评审进行监督的含义。故此，如何利用这种专家评审机制实现采购效益，如何促使采购人正确选择评审专家，如何规范评审专家行为就需要组织认真研究。

建议9.建立政府采购货物与服务评审“双随机一公开”监督机制、评标、评审绩效考核机制。要求采购人在组织评标、评审委员会完成评标、评审后，将评标、评审委员会名单、评审报告上报部财务司或是部政府采购中心备案，对发现评标、评审中存在违法违规行为的政府采购项目、评审委员会成员依法进行处理。

4）合同履约管理。政府采购合同适用合同法，其履约是实现政府采购缔约竞争结果的过程，是对采购结果的实体检验与验收。《政府采购法》第四十七条规定，采购人应当将合同副本报同级政府采购监督管理部门和有关部门备案。《政府采购法实施条例》第五十条进一步规定，采购人应当将政府采购合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告，接受社会监督，除非所签订的政府采购合同中涉及国家秘密、商业秘密。

《政府采购法》第四十一条规定，采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收，即组织采购结果的验收。同时规定，对大型或者复杂的政府采购项目，应当邀国家认可的质量检测机构参加验收工作，以确保采购结果的验收质量。进一步发挥采购人、采购代理机构对采购结果的验收，是落实中共中央、国务院对政府采购预算绩效考核的要求。

建议10.建立采购结果验收书备案机制。要求采购人在采购结果验收后，将其验收书上报部财务司或部政府采购中心备案，对采购需求、预算及批复、采购绩效验收书等档案进行管理。

建议11.构建政府采购绩效考核机制，包括缔约竞争过程是否符合政府采购法，履约结果是否实现了采购结果，其预算是否实现了绩效等，切实做到“花钱必问效、无效必问责”，以着力提高财政资源配置效率和使用效益。

3.落实采购人主体责任的辅助性工作

3.1政府采购电子交易平台

落实采购人主体责任，一方面在于采购人依法履责，实现采购的经济择优结果，另一方面，在于运用信息科技成果和方法，强化采购人依法履职的监督管理，以更好地发挥政府职能。

建议12.组织研发、建设工业和信息化部政府采购电子交易平台。对不同的政府采购方式标准模块进行研发与设计，构建包含所有政府采购方式、竞价和网上商城的政府采购电子交易平台，以实现采购监督和采购需求、采购方式选择、评标评审结果和合同验收等备案，以及服务于采购人的高效便捷的电子化采购体系。

3.2编制采购工作指南

组织编制采购工作涉及的一些专业指南，是落实采购人主体责任，以更好地发挥财政资金效益的有效途径。

建议13.财务司或是部政府采购中心组织有关专家编写、颁布采购工作指南，包括但不限于：①采购需求编写指南；②采购品目技术编写指南；③招标文件、竞争性谈判文件、竞争性磋商文件、询价通知书编写指南；④评标、评审工作指南；⑤采购结果验收指南等。

3.3采购人队伍建设

建设工业和信息化部专业的采购人队伍是落实采购人主体责任基础，也是发挥政府采购促进国民经济发展的重要依托。

建议14.组建工业和信息化部采购专业人员队伍和专业能力评价体系。要求部下属高校、事业单位和团体组织设置采购专业岗位，颁布其专业能力评价标准。必要时，组织编写教材，利用工业和信息化部政府采购电子交易平台进行采购专业人员能力测试和评价。

建议15.采取地面和网络等多种形式，组织采购专业人员法律、法规和政策培训与学习，不断提高工业和信息化部采购专业人员业务素质。

综上所述，强化采购人主体责任是一项复杂的系统工程，需从完善政府采购制度、加强采购绩效管理、政府采购专业人才培养、采购人自律等多方面、多维度进行齐抓共管、群策群力。只有这样，强化采购人主体责任才能落到实处，也只有这样，政府采购对经济建设的功能才能实现。（本文作者系中国采购协会首席采购经济学家毛林繁博士）