评标分数最高是否一定是最优投标

毛林繁

我们知道，《招标投标法》第四十一条规定综合评估法的中标条件是“最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准”。实践中，“综合评估法”让许多人理解成了“综合评分法”，大概是缺乏足够数学训练所致。但有一个最基本的问题是，综合评分得分最高的投标是否一定是最大限度地满足招标文件各项综合评价标准的投标，即最优投标呢？答案是不一定！这在一定程度上让业内一些人不知所措。招标采购是战略的智慧，对应的，招标文件是招标采购的灵魂。为什么这样说呢，因为招标文件是招标采购战略智慧的书面体现，是招标采购过程，包括缔约和履约的策划，是采用投标竞争优化履约实施采购结果。其中，履约策划是基础，投标竞争是智慧，二者统一于招标采购实践，优化实施采购结果。智慧发挥得好，谋略出奇，必定能产生好的收益。反之，不能深刻理解招标采购智慧，不知道招标采购中这种竞争与履约关系，招标投标走形式、走过场，缺乏经济择优理念或是缺乏履约条件约束，招标采购战略智慧的功用得不到有效发挥，也不能实现采购结果的优化。严重的，甚至会影响招标项目的实施。这当中，最严重的在于建筑设计招标，特别是对建筑外形有一定要求但又说不清楚，如美观大方等完全凭感官要求的事项更是如此，例如下面这个建筑设计招标的事例。

[案情回放] 某市迁建的一个明清历史档案馆，存放的历史档案约800余万件（册），以当地一些著名历史人物实录、会典、奏报、起居录和地方志等文字档案为主，部分为珍贵历史文物。该项目建筑面积46852m²，政府投资3亿元人民币，其工程设计采用公开招标方式择优确定中标人。招标范围包括方案设计、初步设计和施工图设计，以及建设过程中的施工配合等事项，评标办法采用综合评分法，对通过初步审查的投标采用综合评分，评标因素和标准见表6.5。

表6.5 评分标准

评标程序为初步审查→详细审查→综合排序→推荐中标候选人→评标报告。其中，综合排序按得分由高到低的次序推荐中标候选人。

该项目8个投标人在投标截止时间前递交了投标文件。投标文件包括投标函及投标函附录、法定代表人身份证明或授权委托书、联合体协议书、投标保证金、设计费用报价清单、方案模型、展板、方案设计图册及说明和资格审查资料，包括基本情况表、设计资质、主持人简历及资质证明、项目设计人员配备情况、企业业绩以及投标人认为需要提交的其他文件。

评标委员会由招标人代表1人和4位市勘察设计评标专家库随机抽取4人组成，一致推选其中有一定声誉的建筑师赵某为评标委员会主任委员。评标委员会一致同意8个投标人初步评审合格。这样，在赵某的建议下，详细评审采取从方案模型和展板入手，分析投标人提交的设计方案优劣，再进行综合评分。在对投标人递交的方案模型评议过程中，评标专家间发生了争议。其中，两位专家认为明清建筑的突出表现，是重檐庑殿顶或四角攒尖顶式的大屋檐、琉璃瓦、朱红柱子和白色台基等，建议参照北京故宫建筑形式选择仿古建筑方案A；另外两位专家不同意，认为人类已进入二十一世纪，建筑造型要彰显时代特征，应以震撼读者心灵、冲击视觉为准，主张参照某电视传媒的设计选择方案B。为此，双方辩论近一个小时，一方想说服另一方，但都无功而返。为此，招标人代表提醒评标专家，综合评分法的核心在于对投标进行综合评分，以分数论英雄。

评标专家接收了招标人代表的建议，与招标人代表一起回到桌子边翻开投标人递交的投标函及投标函附录、方案设计图册和其他商务文件，按照表6.5规定的评分标准对各投标进行评分，完成后交给工作人员进行统计汇总。公布汇总结果时，4位评标专家大跌眼镜，汇总得分最高的，既不是方案A也不是方案B，而是模型评议中最呆板、没有创意的方案C，其档案库、读者借阅室、修缮用房和办公楼造型犹如积木，但投标报价最低。

评标专家不接受汇总结果，要求工作人员复核汇总结果，没有查出问题。这时，4位评标专家统一了意见，推荐仿古建筑方案A为第一中标候选人。评标委员会主任赵某建议，把完成的评分表及汇总作废，让工作人员再发放一次评审表格以对投标重新评分。工作人员正拟重新发放评分表格时，行政监督机构的巡查人员来到评标现场，当场予以制止并明确告知评标委员会，《招标投标法》第三十八条第二款规定，任何单位和个人不得非法干预、影响评标的过程和结果。不得已，评标委员会只能按汇总结果完成评标报告，推荐方案A的投标人为第一中标候选人。

招标人代表队A、B、C三个方案的投标评分为89分、85和82分，认为评标结果出人意料，因为评标专家力主方案A和方案B，还为此争论不休，怎么会得出方案C的投标得分最高呢。回到单位后，招标人代表审查评标委员会成员的评分记录，发现选择方案A的两位专家，给方案A、B、C的投标报价、设计方案和设计能力的评分为92分、62分、88分，综合排序为第一、第八和第二；选择方案B的两位专家，给方案A、B、C的投标评分为61分、90分、89分，综合排序为第八、第一和第二。汇总后，方案A、B、C的投标得分为79分、77.8分和87.2分，而其他5个方案的投标的得分汇总为82分、81.5分、79.5分、77.4分、76分。故此，方案C的投标排名第一。

招标人确定排名第一的方案C的投标中标，与中标人签订委托设计合同，要求其参照方案A、方案B的理念对其设计方案建筑造型进行大幅度修改，相应的建筑结构、机电设计服从方案调整。中标人提出，这相当于要重新进行建筑方案设计和配套建筑结构、机电设计，工作量太大，要求在设计方案完善阶段按实际支出费用结算，招标人表示认同，并写入双方签署的委托设计协议书。

该项目履行结束后，结算费达460万。其中，按实际支出设计方案完善费用较中标人投标时的报价高出48.59万元。

[问题] 依据上述案情描述，分析以下问题：

1.本案择优方向是否明确，采用通过初步审查的最低报价作为评标基准价是否正确，为什么？

2.本案评标专家不接受其评审后的汇总结果，要求工作人员再发放一次评审表格以对投标重新评分以确定方案A排名第一，如果行政监督人员未对这种行为制止，结果看似对招标人有利但是是否有效，为什么？

3.评标专家对方案A、B、C评分映射出中国人的那种劣性，对招标人在招标文件中确定择优标准有哪些启迪？又应怎样确定设计招标的择优标准才能避免类似事件发生？

[案例分析] 招标投标的核心，在于组织投标竞争。为此，招标人应当按项目特点和需求，结合市场供给明确招标项目的择优方向与择优标准。不同类别的招标项目，其择优方向不一致，对应的择优标准也不一致。一般地，工程咨询，包括设计招标属于智力类招标项目，采购应是基于履约能力的选择。

1. 综合评分法属于单因素择优，是基于各评审因素间存在当量互换关系的假设而规定各因素分值的，但这种假设实质上并不成立。例如，表6.5评分标准中，为什么投标报价15分，设计方案60分，设计能力25分，这三者之间不可能存在当量关系，只能是招标人“强之曰”它们之间存在当量关系，可以求和比较大小，即使用了微观经济学中的基数效用假设。

表6.5评分标准中存在以下问题：①择优方向不明确。评分标准中，对设计方案和服务承诺的评审是主观评审，择优标准看似确定实则不明确，其实质是授权评标委员会评审中自由裁量；②虽然投标报价仅为15分，但采用通过初步审查的最低报价为评标基准价评审设计招标项目不妥，是“低价优先”在本案中的体现，是鼓励投标人报出低价，不符合设计招标是基于设计能力的选择；③投标报价、设计方案和设计能力三者得分求和，实际上是在用三者平均值择优而不是评标因素择优，即只要平均值不发生变化，例如，方案C的投标报价最低时，设计方案稍差或设计能力稍弱，不会影响方案C总得分第一。

实际上，综合评分法都存在上述的第三个问题，即择优方向不明确，是在采用评审因素得分的平均值择优，这在出现异常，如本案情形时会造成得分最高的不一定是评标专家眼中的最优。

2. 本案评标专家不接受其评审后的汇总结果，要求再发放一次评审表格以对投标重新评分以确定方案A排名第一的做法，即便行政监督人员不依法当场制止，评标委员会的行为同样违反民事原则，即按招标文件中规定的评标标准和方法，对投标文件进行系统地评审和比较。这当中，需要讨论的事项有两个，一是评标委员会成员的民事资格，应当是完全民事行为能力人，能够对其民事行为承担民事责任而不是“朝令夕改”；二是评标过程中，是否允许评标委员会对评审一次得出的评标结果不满意再评一次，评出的结果仍不满意继续再评，直到得出的评标结果让评标专家、招标人或其他利害关系人满意为止呢？当然不允许！这即便是在自由市场上买菜也不允许。假如，某人在菜农的菜篮子里选好要买的菜后，一再反悔，一再在菜篮子里挑三拣四的，必然会引起菜农和他人的反感，因为他可以不买，不能想买但一再反悔。对评标委员会成员而言，在其自己的评审结论上签字的行为，即表明从这一刻起对其评审结论承担民事责任。这种情形下，对汇总结果后不满意，要求进行二次评审修改其上一次的评审结论，属于典型的反悔行为，这对于一个完全民事行为能力人当然是不允许的。这实际上表明，评标只能进行一次，除非发现评标委员会违反了按招标文件规定的评标标准和方法对投标文件评审和比较的规则，影响评标结果且错误是不能改正的。此时，评标结果应当无效，应当重新组建评标委员会评标。

3. 评标过程中，选择方案A的两位专家给方案A、B、C的评分为92分、62分、88分，综合排序为第一、第八和第二，选择方案B的两位专家给方案A、B、C的投标评分为61分、90分、89分，综合排序为第八、第一和第二，是中国人性的劣根中出众心态“我上不去谁也别上去”的表现。其中，选择方案A的两位专家给方案A最高分、方案B最低分，选择方案B的两位专家给方案A最低分、方案B最高分正是这种心态在起作用。

正如上面分析的，本案设计招标出现问题的根本原因，在于采用的综合评分法是一种在经济学上择优方向含混的排序方法，招标人不知道择优择什么的在招标，投标人不知道招标人想择优什么的在投标，评标专家没有择优方向，于是，自由发挥，按自己的理解为招标人选择设计方案，在评标专家意见一致时还可以认为是集体智慧的结晶。那么，评标专家意见不一致会产生什么后果，其汇总结果是否还是在择优呢？答案无人知晓！这就是本案对招标人在招标文件中确定择优标准的启迪，即招标文件中的择优标准方向必须明确、因素必须清晰，标准必须结合招标项目特点和采购需求准确，评标可实现。注意，综合评分法的最大缺点在于择优方向不明，是在采用评审因素的平均得分判断投标优劣。打破这一僵局的根本在于按照招标项目的评审特点，采用多因素排序法择优，或是采用多步排序法近似择优。以基于设计能力择优为例，本案多步法择优标准和方法如下：

第1步. 设计方案择优。采用评分方法、投票方法或是招标文件载明其他方法确定投标排序，择优确定排名在前四名的投标进入下一步；

第2步. 投标报价在最高限价内。确定报价不超过最高投标限价的投标名单；

第3步. 确定投标人履约能力。可以采用评分方法、投票方法或是招标文件载明其他方法，确定投标人履约能力的排序参量；按投标人履约能力排序参量的大小对投标排序，推荐排名在前的投标人为中标候选人。

这样，是在对每个评审因素择优，可有效避免采用评审因素平均分排序的缺点，每一步都是择优，最后，以履约能力排序，推荐中标候选人。此时，既然评标专家认为方案C的建筑造型设计呆板、没有创意，在第1步择优过程中就可以排除掉，不会成为第一中标候选人，又何来对其设计方案大幅度调整，多支付其48.59万元的合同价款呢。（本文作者，系中国采购协会首席顾问、首席采购经济学家）