对评定分离：那些我不得不说的话

毛林繁

评定分离作为一种合同授予机制，始于2015年深圳市人民政府颁发的《关于建设工程招标投标改革的若干规定》（深府[2015]73号）第三十八条-第四十四条。其中，第四十四条规定，招标人应当按照充分竞争、合理低价的原则，采用下列方法或者下列方法的组合在评标委员会推荐的合格投标人中择优确定中标人:①价格竞争定标法，按照招标文件规定的价格竞争方法确定中标人；②票决定标法，由招标人组建定标委员会以直接票决或者逐轮票决等方式确定中标人③票决抽签定标法，由招标人组建定标委员会从进入票决程序的投标人中，以投票表决方式确定不少于3名投标人，以随机抽签方式确定中标人④集体议事法，由招标人组建定标委员会进行集体商议，定标委员会成员各自发表意见，由定标委员会组长最终确定中标人。所有参加会议的定标委员会成员的意见应当作书面记录，并由定标委员会成员签字确认。采用集体议事法定标的，定标委员会组长应当由招标人的法定代表人或者主要负责人担任。上述规定中的②③违背招标投标制度的设立宗旨，违背市场经济中的优胜略汰原则，但一直无人纠正,这是招标投标市场的悲哀，也就是说，在市场建设中，大量违法做法一定时间后转变成了“合法”，这不是鼓励违法又是什么！实际上，该文件中存在许多处与《招标投标法》、《招标投标法实施条例》规定不一致，但作为一份政府规范性文件，不仅没得到废止却一直在市场上盛行，且其中的“评定分离”成为一些部门行政的法宝而一再在市场上鼓吹和推行。那么，评标分离的实质是什么，为什么一些行政管理部门打着“深化改革”，打着“创新”旗号在极力推行评定分离，它解决了什么问题，又对招标投标市场建设带来哪些危害呢？本文对此进行深入分析。

一、《招标投标法》规定的合同授予

《招标投标法》规定评标由招标人依法组建的评标委员会负责，依据招标文件中的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较。其体现招标人择优思想的途径，一是评标委员会中“招标人代表”。注意，这里的招标人代表是民事法律关系上的招标人代表，其参与评标代表的是“招标人”而不是简单的招标人工作人员。对此，其法理在于招标人参与了评标，不能推翻自己的评审结论；二是评标委员会是按招标人编制的“招标文件”中的评标标准和方法对投标文件进行评审和比较。这当中，“评标标准和方法”代表着招标人的采购择优，评标委员会只不过是“照章办事”，按招标人公布的评标标准和方法，对投标事实，即投标文件进行评审和比较。同时，法律中的评审和比较中的“比较”就是对投标的优劣比较，比较后不排序，必然丧失这一法律本意和经济择优宗旨。

故此，不能把招标人没有尽到其应尽的民事责任，即招标文件中的评标标准和方法不是择优是儿戏，或是招标人代表参加评标没代表招标人尽到民事责任等推责为《招标投标法》中的评标制度有问题。

那么，评标应当是招标人说了算、评标专家说了算还是招标人代表与评标专家一起说了算？在中国的人文环境下，即人情浓厚、社会关系复杂的情况下，既要实现提高经济效益，保证项目质量，又要维护招标投标活动的公开、公平、公正，《招标投标法》在评标上，选用的是最后一种，即招标人代表与评标专家共同按招标文件中规定的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较，即让招标人参与评标、充分发表意见，但不意味着招标人可以推倒从来，随意选择。否则必然违反公平、公正的原则，因为招标人的需求和择优标准已经体现其公布的招标文件。

二、对评定分离合同授予的分析

1.评定分离的合同授予

评定分离的实质，是招标人依法组建评标委员会后，由评标委员会对投标文件是否满足招标文件要求进行定性评审，完成评标报告递交给由招标人，招标人组建定标委员会，按照价格、投票、抽签或是集体议事对投标进行排序，确定中标人，进行合同授予。

深圳的做法，不允许招标人派代表参加工程施工评标，但允许派1人参加货物与服务的评标。

2.对评定分离合同授予的分析

首先，《招标投标法》规定的合同授予就是评定分离，即评标委员会对投标事实，按招标文件中规定的评标标准和方法进行评审和比较，完成评标后，向招标人提交书面评标报告并推荐合格的中标候选人，招标人根据评标委员会完成的书面评标报告和推荐的中标候选人确定中标人，进行合同授予。这不是评标、定标分离制度又是什么！所以，评定分离不是创新

那么，评定分离是否可以视为一种对招标投标制度的深化改革呢？表面上可以这样看，但其引导的改革方向，不是有利于构建规范有序的招标投标市场而是在进一步鼓励招标投标“走形式、走过场”！仅以深圳的做法为例：①价格竞争定标法，无论是评标委员会排序还是招标人自己排序，结果一定一样；②票决定标法，看似充分发挥了招标人的主观能动性，但得票最多的投标一定是投标最优的投标吗？不一定，仅是票数多而已！如果不是，这样的做法不是在鼓励走形式又是什么；③票决抽签定标法，即存在票决定标法的问题，同时又在引入“随机”或“宿命论”在进行合同授予，在完善社会主义市场经济应当鼓励吗，我以为不是；④集体议事法，对任何一个正常运转的招标人，“官大一级压死人”的道理应当知道，这不是在贯彻“招标人领导”说了算又是什么！

所以，评定分离的实质是在照搬西方国家的做法，即取消评标委员会而由招标人对投标进行“比较”，进行合同授予但又掺杂了“宿命”等迷信做法，这并不符合中国这样一个处处讲关系、讲人情的社会环境，违背全面深化经济体制改革中，要发挥市场在资源配置中的决定性作用的基本理念。这一做法的进一步开展，引导的，是取消评标委员会制度或是彻底摧毁招标投标机制，这是人们不愿意看到的。

3.评定分离推行的深层次原因是什么

2019年12月，我在昆明出席“第六届全国公共资源交易论坛”，车上遇到珠海一位从事公共资源交易管理的同志，他的一席话让我终于看清评定分离的本质，他讲，在招标投标领域，总有一些招标人在怪罪行政管理监督部门，认为是行政监督部门或公共资源交易中心在定标，因为评标专家是在公共资源交易中心评标专家库随机抽取的，按《招标投标法实施条例》第五十五条规定，对国有资金占控股或者主导地位的依法必须招标的项目，招标人只能确定排名第一的中标候选人中标，与其签订合同。“交易中心怎么会愿意承担这种怪罪呢！好，我给你放开，让评标专家帮你评审，让你自己比较、选择，这样你不会怪罪我行政监督或是公共资源交易中心了吧！”我想，这才是当下一些行政监督部门极力推崇评定分离的起因，即不愿承担其在招标投标活动中的职责，是在“甩锅”，与今年美国总统特朗普在抗疫“甩锅”类似。但其带来的后果是什么？其带来的，肯定不是发挥招标投标对经济建设的作用，而是招标投标“走形式、走过场”在整个市场的进一步繁衍，是在促使招标投标活动以合法手段掩盖私下非法交易的目的，虽然我一直认为深圳那份规范性文件违反上位法。

我始终认为，《招标投标法》规定的评标制度是正确的，特别是在中国这样一个人情关系味浓厚的社会环境下是正确的。对实践中出现的专家专业不专、与投标人私下索贿等问题，需要强化招标人主体责任，加强对评标专家管理与后评估、评标责任去解决，并非是改成评定分离就可解决。怎样解决招标投标市场中，政府与市场的关系才是深化改革中的大问题，因为强化游戏或“甩锅”并不能解决问题的根本。